Op vrijdag 16 maart 2018 organiseerde de Staatsrechtkring in samenwerking met de Staatscommissie parlementair stelsel een seminar voor jonge onderzoekers in het staatsrecht. Aan bod kwamen onder meer het tweekamerstelsel, de novelle, politieke partijen en de weerbare democratie.
Presentaties en paneldiscussie
Het seminar bestond uit een tweetal thematische parallelsessies, waarin jonge onderzoekers een presentatie geven die betrekking heeft op de staatsrechtelijke aspecten van een van de zes thema’s die de Staatscommissie in haar probleemstelling heeft benoemd. De presentaties werden elk gevolgd door een kort co-referaat van een expert en een discussie met de aanwezige senior-wetenschappers, medewerkers van ministeries en andere belangstellenden. Dagvoorzitter was mr. dr. Eric Janse de Jonge, lid van de Staatscommissie parlementair stelsel.
| Deelsessie I Voorzitter: drs. Sanne Riezebos (ministerie BZK) Co-referent: mr. Coen Modderman (UU) |
Deelsessie II Voorzitter: mr. dr. Steven Hillebrink (secretariaat Staatscommissie) Co-referent: mr. Alain Krijnen (ministerie BZK) |
|
| Het tweekamerstelsel Mr. drs. Toni van Gennip (RU) |
Een gekozen minister-president Mr. Stefan Wirken (UvA) |
|
| Novelles en amendementsrecht Eerste Kamer Mr. Sam Maasbommel (RUG) |
Weerbare democratie Mr. Maarten Stremler (TiU) |
|
| Soevereiniteit en representatie in de Grondwet van 1814 Mr. Eva van Vugt (TiU) |
Wat te doen met stemmen op partijen die niet in de Kamer komen? Koen Sijtsema, LL.B. (EUR) |
Na de thematische parallelsessies volgde een paneldiscussie aan de hand van stellingen ontleend aan de themasessies. Het forum bestond uit prof. mr. Roel de Lange (Erasmus Universiteit Rotterdam), prof. mr. Solke Munneke (Rijksuniversiteit Groningen) en mr. Marleen Jongeneel (ministerie van BZK).
De zes thema’s vanuit staatsrechtelijk perspectief
De Staatscommissie presenteerde op 18 oktober 2017 haar probleemverkenning, bestaande uit zes thema’s die zij nader wil onderzoeken met het oog op het verkennen van mogelijke oplossingen. De staatsrechtelijke dimensie van deze thema’s vormde de leidraad voor dit seminar. Ter indicatie worden de verschillende thema’s vanuit dit perspectief hieronder kort uiteengezet; uiteraard zijn daarbij ook andere staatsrechtelijke invalshoeken denkbaar. De volledige probleemverkenning vind je hier.
1. Volksvertegenwoordigers en representatie
De Staatscommissie signaleert enkele onvolkomenheden in de Nederlandse vertegenwoordigende democratie, die in hoge mate door de regels van evenredigheid zijn ingekleurd. Deze onvolkomenheden vloeien deels voort uit bepaalde maatschappelijke vraagstukken. Daarmee is niet gezegd dat institutionele (staatsrechtelijke) oplossingen, zoals wijzigingen in het kiesstelsel, voor deze onvolkomenheden bij voorbaat irrelevant zijn. Het is echter wel een uitdaging om aan te tonen dat de bedoelde oplossingen wezenlijk bijdragen aan de oplossing voor deze problemen.
2. Functieverlies politieke partijen
Het functieverlies van politieke partijen is vooral een onderwerp waar politicologen zich mee bezig houden. Anders dan in veel andere democratieën zijn in Nederland politieke partijen niet verankerd in de Grondwet. Ook een wet op de politieke partijen ontbreekt. Voor het concept ‘vertegenwoordiging’ zijn politieke partijen echter van groot belang. Staatsrechtjuristen die zich richten op de instituties die de relatie tussen kiezer en gekozene betreffen – zoals het kiesstelsel, het referendum, het burgerinitiatief en het volksinitiatief – kunnen echter niet om dit onderwerp heen.
3. Kabinetsformatie en kiesstelsel
Kabinetsformaties kunnen in Nederland lang duren. Door de strikte evenredige vertegenwoordiging is er een keur aan partijen waaruit uiteindelijk enkele partijen een coalitie aangaan. Bovendien hebben kabinetsformaties iets geheimzinnigs: waar tijdens de verkiezingen alle aandacht van de politiek uitgaat naar de stem van de kiezer, slaat na de vaststelling van de verkiezingsuitslag de radiostilte toe. De beoogde coalitiepartners onderhandelen, maar houden de kaarten tegen de borst en zijn spaarzaam met (inhoudelijke) mededelingen over de voortgang. Moet dat veranderen, zodat de kiezer ook invloed krijgt op de besluitvorming hoe zijn stem wordt vertaald in politieke invloed? Moeten we denken aan verkiezing van een formateur of de minister-president? Een referendum houden over het regeerprogram of het regeerakkoord?
Een ander aspect van de Nederlandse kabinetsformaties is sinds 1963 het regeerakkoord. De Staatscommissie signaleert dat deze regeerakkoorden symptomatisch zijn voor een sterke erosie van de ooit bestaande dualistische verhoudingen. Zijn er hier alternatieven, bijvoorbeeld regeringsprogramma’s die coalitiefracties niet direct binden (zoals voor 1963 gebruikelijk) of, zoals in Denemarken, lange-termijnakkoorden die ook door oppositiepartijen kunnen worden onderschreven?
4. Weerbare democratie
De Staatscommissie merkt op dat permanent onderhoud van de firewalls die de democratische rechtsstaat beschermen tegen zijn vijanden, noodzakelijk is. De Staatscommissie wijst daarbij op de schaduwzijden van moderne technologieën die hebben geleid tot een toegenomen kwetsbaarheid van ons stelsel. Staatsrechtelijk is het interessant om te reflecteren op de vraag hoe een betere bescherming op dit vlak moet worden gerealiseerd.
Andere aandachtspunten bij dit thema zijn de vraag of de huidige regeling inzake het verbieden van rechtspersonen (waaronder politieke partijen) nog adequaat is. Zo is in Duitsland in de Grondwet vastgelegd dat politieke partijen de freiheitlich-demokratische Ordnung moeten onderschrijven. En moet, alweer net als in Duitsland, door middel van wettelijke regels (het Parteiengesetz) moet worden geborgd dat politieke partijen intern democratisch zijn georganiseerd?
5. Domeinverkleining nationale overheid: Europese integratie en decentralisaties
Het nationale parlement heeft in de afgelopen decennia aan zeggenschap en invloed verloren. Deels is dit het gevolg van de ontwikkeling van de Europese Unie waaraan de lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen die zowel in aantal als in inhoud omvangrijker zijn geworden. Aan de andere kant zijn de laatste jaren verschillende taken, zoals (delen van) de zorg, gedecentraliseerd. Dat betekent dat gemeentelijke overheden verantwoordelijk zijn geworden voor de uitvoering en tegelijk ook verantwoording moeten afleggen aan de gemeentelijke volksvertegenwoordiging. Voor de rijksoverheid blijft dan een stelsel- of systeemverantwoordelijkheid bestaan die moeilijk precies te begrenzen is. De zeggenschap van het parlement, vooral bij de verantwoording door de minister of het kabinet, is daarmee geringer geworden. Op beide gebieden heeft niet alleen het parlement, maar ook burgers en bewindspersonen, moeite met de hiermee ontstane situatie. Immers, zij waren gewend dat regering en parlement op vrijwel alle beleidsterreinen soevereine zeggenschap hebben, ook daar waar dat nu niet meer (ten volle) het geval is. Daarbij is van belang dat domeinverkleining niet (uitsluitend) van buiten af veroorzaakt is, maar bijna altijd is te herleiden tot een keuze die het parlement zelf heeft gemaakt.
Hoe moet het nationale parlement in dit veranderde tableau worden gepositioneerd? Wat moet de te volgen lijn zijn in het proces van Europeanisering en decentralisatie: afmaken waarmee ooit een begin is gemaakt of terugkomen op eerder gemaakte beslissingen, als dat al mogelijk is? Of is het juist goed om een situatie te handhaven waarin democratische verantwoording wordt afgelegd op meerdere niveaus?
6. Tweekamerstelsel, referendum en constitutionele toets
Sinds het kortstondig samenzijn van Nederland en België heeft Nederland een tweekamerstelsel: een Tweede en een Eerste Kamer. Sinds haar instelling is het bestaansrecht van de Eerste Kamer voorwerp geweest van discussie en menig voorstel om haar op te heffen is, overigens zonder resultaat, in de loop van de tijd geopperd.
Wat zijn de taken van de huidige Eerste Kamer en wat zouden die (in de toekomst) moeten zijn? Heeft de Eerste Kamer toegevoegde waarde naast de Tweede Kamer? Moeten we de Eerste Kamer als kamer van reflectie behouden, moeten we haar rol opnieuw bezien of moeten we op zoek naar wegen om, al dan niet geleidelijk afscheid te nemen van het tweekamerstelsel zoals we dat nu kennen? Daarbij is interessant om te bezien wat op in dit verband mogelijk is zonder de Grondwet (al te ingrijpend) te wijzigen.
Een afzonderlijk thema in het tweekamerstelsel zoals dat in Nederland bestaat is de afwezigheid van een samenwerkingsformule: een conciliatie of zelfs een conflictregeling voor het geval de Tweede en de Eerste Kamer niet tot een gezamenlijke oplossing (lijken te kunnen) komen. Uiteraard is dat alleen maar van belang zolang het tweekamerstelsel wordt gehandhaafd. Maar zolang dat zo is, kan het van belang zijn om vast te leggen hoe de samenwerking moet worden vorm gegeven om mogelijke conflicten te vermijden en, wanneer ze toch ontstaan, kunnen worden opgelost.